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Réaction au rapport de la Cour des comptes sur la politique salariale dans la fonction publique

mardi 15 septembre 2015

 

La politique salariale dans la fonction publique : au service d’une fonction publique modernisée et motivée, et non de l’idéologie de la rigueur

La Cour des comptes, en publiant récemment un rapport sur « La masse salariale de l’Etat : enjeux et leviers », fournit l’occasion d’examiner la question de la politique salariale de l’Etat sérieusement et sans a priori, dans un domaine où il y en a tant.  Cela conduit à réfuter les antiennes libérales, fondées sur des préjugés qui ne se sont jamais confrontés à la réalité, selon lesquelles les fonctionnaires « seraient trop payés, trop nombreux et ne travailleraient pas assez » mais aussi à s’interroger légitimement sur les moyens de rendre notre Etat plus efficace, plus attentif aux besoins, ce qui passe par des fonctionnaires motivés et oeuvrant dans de bonnes conditions de travail.   

En l’occurrence, il apparaît que la Cour a mené une enquête approfondie qui, dans le détail, a permis d’aboutir à des constats utiles, remettant notamment en cause certaines idées reçues sur la fonction publique et faisant quelques propositions intéressantes.

Malheureusement, ce rapport reste, au final, imprégné par le dogme de l’orthodoxie financière, de sorte que la présentation des constats et certaines propositions apparaissent profondément biaisées et contestables. Elles procèdent de la volonté de respecter à tout prix des objectifs budgétaires de réduction des dépenses en reléguant finalement au second plan la modernisation de l’Etat et la motivation de ses fonctionnaires – des préoccupations qui devraient être au cœur de la politique salariale des administrations.  

 

  • Le rapport de la Cour permet notamment d’observer :
  • que la masse salariale publique a crû comme la masse salariale privée et le PIB au cours des dix dernières années. Il n’y a donc eu aucun dérapage. Les effectifs ont augmenté un peu plus vite dans le public (+0,6% par an, au lieu de +0,3%) et les rémunérations un peu moins (+0,2% par an en pouvoir d’achat, contre +0,5%, ce qui reste très faible). Ceci apparaît logique par temps de crise, le secteur privé, confronté à une baisse de ses débouchés, privilégiant l’ajustement des effectifs, alors que les services publics ne doivent évidemment pas être redimensionnés à la baisse à cause de la conjoncture. A cet égard, il s’avère que la droite a surtout fait porter l’effort sur les effectifs (cf non-remplacement d’un fonctionnaire partant à la retraite sur deux) et la gauche, sur les rémunérations, pour un résultat comptablement comparable. On pourrait même aller plus loin en signalant que si cette masse salariale a crû comme le PIB, ceci signifie qu’elle a ralenti et, de fait, la priorité a été donnée presque constamment à la maîtrise des dépenses publiques au cours de cette période (hormis le plan de relance de 2008/2009). Pourtant, les principes de la stabilisation conjoncturelle par les finances publiques aurait voulu que ces publiques n’accélèrent ni ne ralentissent pour qu’elles jouent pleinement leur rôle d’amortisseurs. Comme cela n’a pas été le cas, on peut donc dire que la dépense publique et, notamment la politique salariale des administrations qui ne devraient pas avoir à s’ajuster en fonction de les fluctuations de l’économie, ont contribué à la stagnation économique que nous connaissons depuis 5 ans.

 

  • La Cour critique à juste titre :
  • la rigidité des grilles salariales, ayant pour résultat, notamment que de plus en plus d’agents stagnent au niveau indiciaire maximal pendant une longue période en fin de carrière, alors que l’âge de la retraite s’accroît,
  • l’empilement des dispositifs indemnitaires opaques et peu équitables, entraînant par ailleurs des obstacles à la mobilité des fonctionnaires,
  • en conséquence, l’augmentation de la part des primes dans la rémunération (qui représentaient 10% dans les années 80, 30% aujourd’hui) alors, par exemple, qu’elles ne sont ensuite pas prises en compte dans le calcul des pensions,
  • le manque de rationalité et l’injustice de certains éléments de rémunération, comme le supplément familial de traitement, qui est croissant avec ce dernier, ou l’indemnité de résidence, qui ne reflète pas réellement les différences de coût de la vie entre zones géographiques,
  • le recours croissant à des emplois contractuels (15% des effectifs de la fonction publique d’Etat), dont on connaît la précarité,
  • dans une certaine mesure, les inégalités en matière de temps de travail, dont les règles s’avèrent disparates selon les fonctions publiques et les collectivités, sans que ces différences soient toujours justifiées par des contraintes ou une pénibilité particulières,
  • l’insuffisance de la gestion prévisionnelle des effectifs,
  • une politique salariale fondée sur le gel du point d’indice (alors que les retenues salariales augmentent, année après année) et la diminution des enveloppes catégorielles. La Cour considère que ce choix n’est pas tenable sur longue période, ce qui est parfaitement exact. Il faut sortir du gel du point d’indice et de la rigueur salariale.

On peut donc appuyer les recommandations suivantes :

  • le desserrement et l’allongement des grilles,
  • la convergence indemnitaire,
  • la conversion de certaines primes en points d’indice.

 

  • La Cour met toutefois aussi l’accent, à tort :
  • sur l’importance des dépenses publiques de personnel en France, de l’ordre de 13% du PIB, qui constituerait une exception en Europe. Outre que ce ratio se situe en-deçà des niveaux des pays scandinaves et de la république tchèque, ce qui n’est pas négligeable, la Cour omet de rappeler à cet égard :
    • que la France est un des pays où les administrations sous-traitent le moins de tâches au secteur privé. Ainsi, il est courant, dans les pays anglo-saxons, d’avoir une fonction publique réduite aux missions régaliennes et de direction, la fourniture des services publics faisant l’objet de marchés publics auprès des entreprises. La France y recourt beaucoup moins. Pour neutraliser ce biais, il convient de se référer à un autre indicateur reflétant mieux le coût de la sphère et des services publics en général, ce que l’on appelle la « consommation finale des administrations» qui agrège frais de personnel, d’achat de biens et services etc…En l’occurrence, la France se situe au même niveau que des pays comme le Royaume-Uni ou les Etats-Unis,
    • que le coût de la fonction publique d’Etat est obéré par une pure convention comptable: l’équilibre automatique du compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions par des contributions sociales d’employeur comptabilisées dans les frais de personnels actifs. Or, la stabilisation puis la baisse des effectifs de l’Etat se traduisent par une dégradation du ratio démographique entre le nombre de cotisants et de retraités, d’où une hausse spectaculaire des taux de cotisation employeur et des dépenses afférentes (nécessaire pour ajuster recettes et dépenses). Au final, ces cotisations représentent près de 40 Md€ sur une masse salariale de 120,8 Md€ ! Les autres régimes de retraite placés dans une situation démographique comparable, comme celui des exploitants agricoles, ne font pas du tout l’objet du même traitement comptable et financier, bénéficiant de toutes sortes de transferts, alors que les contributions employeur de l’Etat constituent presque les seules ressources du CAS Pensions. Il suffirait de rebaptiser une partie de ces cotisations en « subventions » ou « impôts affectés », pour réduire les dépenses de personnel de l’Etat…

 

  • sur le fait que le ralentissement de la masse salariale publique aurait été moins prononcée en France que dans la moyenne des pays de la zone euro et, en particulier que dans pays d’Europe du Sud. C’est oublier que cette évolution fait suite à une période où les rémunérations ont progressé moins rapidement qu’ailleurs, ainsi que le signale la Cour elle-même, et que cette masse est, en revanche, comparable à la moyenne de l’OCDE. De plus, la France, contrairement à l’Espagne, le Portugal ou la Grèce, n’a pas été placée sous un programme d’assistance financière assortie de contreparties drastiques, telles qu’en exige la Commission européenne. Et c’est heureux ! La France n’avait pas à prendre exemple sur ces Etats, en pleine détresse financière, d’autant que ces remèdes y ont, en pratique, aggravé le mal en contribuant à la dépression économique et à la déflation.

 

  • Dans ces conditions, il convient de s’inscrire en faux contre les propositions suivantes, inspirées le plus souvent par le souci de réaliser à toute force des économies et de tenir des objectifs budgétaires :

 

  • la réduction des effectifs, censée compenser une future hausse des rémunérations unitaires, alors que les besoins sociaux n’ont jamais été aussi importants et qu’il est actuellement contre-productif de diminuer les dépenses publiques au plan macro-économique,
  • une hausse globale du temps de travail. Si des ajustements peuvent être légitimes, il convient de réfuter l’idée selon laquelle les fonctionnaires ne travailleraient pas assez ou moins que les salariés du privé, ce qui est faux, comme le rappelle le rapport par ailleurs,
  • la prise en compte des primes et indemnités dans l’application du minimum de traitement et de la GIPA (garantie individuelle de pouvoir d’achat, destinée à garantir à tout fonctionnaire le maintien de son pouvoir d’achat), qui aurait pour seul effet de réduire la rémunération de ceux dont les traitements sont les plus faibles et/ou diminuent !
  • la suppression pure et simple du supplément familial de traitement ainsi que de l’indemnité de résidence (sauf en Ile-de-France), alors que le coût de la vie n’est pas identique partout ailleurs qu’en région parisienne, ou encore la réduction des majorations outre-mer sans contrepartie de même montant en faveur des DOM-TOM, dont les difficultés interdisent de faire un terrain de chasse aux économies.
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